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经济发展难渡深水区:清朝全面改革如何走入泥潭

时间:2017-01-10 09:40:16分类:历史纪事来源:中国历史网

经济发展难渡深水区:清朝全面改革如何走入泥潭

康熙要维持官场安定团结的政治局面,改革的“硬骨头”就只好留给下一任领导核心雍正来处理。但雍正皇帝的一系列改革,多是应急式的维稳措施,通过在原则上的退让和技巧上的更新,起到了短时强心针的作用,却为今后埋下了巨大的隐患。大清王朝迎来了更为腐败、更为贪婪、当然也更为危险的新时代。

1712年4月4日,农历二月二十九日,清明节。

康熙皇帝即位已51年,而离大清国定都北京已经68年了。朱元璋的那句可怕咒语——“胡人自古无百年运”,应该越来越强烈地萦绕在康熙的心头。此前那个成功入主中原的“胡人”朝代元朝,在中原仅仅生存了97年。留给大清国突破历史宿命的时间,只剩下短短的32年了。

形势并不乐观。在看似海清河晏的盛世背后,危机重重:土地兼并严重,流民泛滥,这不仅造成了国家税收的大量流失,也成为严重的不安定因素。

这一天,康熙宣布了一个前无古人的决定:永不加赋!

经济发展难渡深水区:清朝全面改革如何走入泥潭

“永不加赋”

“永不加赋”这一千古仁政,在推行的初期效果并不好,甚至在官僚体系的运作之后,走向了反面,仁政成为苛政。

清晨,康熙召开了一次由大学士和六部九卿参加的中央全会。

康熙明确宣布“永不加赋”,即以“现今”的人丁数为征收钱粮的上限,此后即便人口增加,国家也不再加收人头税。

此时的大清国,已经进入了经济增长、社会进步的好时光。但是,盛世之下的隐忧是,官方所能掌握的“丁口数”,即便在康熙宣布“永不加赋”的时候,也只有区区2034万。大量的人口,为了逃避繁重的赋税,选择了成为“黑人”,没有申报户口。而在经济大发展的时期,这些“黑人”却只能打“黑工”,甚至都不敢去开荒——开荒就意味着要与繁杂的苛捐杂税对接。

于是,一个吊诡的现象出现了:一方面,是大量的土地乏人耕种,另一方面,是大量的“失地”兼“失户”农民成为“黑人”。在土地兼并中形成的一小群既得利益集团,却同时享受着土地兼并和“黑工”廉价劳动力的优势,并且因为其自身家庭人数稀少,而承担着与其资产规模并不相称的较低税赋,并因此而拉低了整体的财政收入。这对于一个政权而言,是个巨大的风险。经过多年的积累,已经有了一定家底的康熙,决心解决这个问题。

自此,“永不加赋”这场减轻农民负担的大运动,掀开了序幕。

与大清官方的自我表扬不同的是,“永不加赋”这一千古仁政,在推行的初期效果并不好,甚至在官僚体系的运作之后,走向了反面,仁政成为苛政。

造成异化的原因,首先是其可操作性的问题。“永不加赋”的定额税,要层层分摊,最后具体落实到每家每户。作为“分子”的税赋是固定的,但是,作为“分母”的人丁数却是变动的,这就造成了操作层面的巨大成本和变数,这为地方胥吏们提供了巨大的寻租空间。

体制内的改革者们,将矛头指向“以田为经,以丁为纬”、同时征收田赋和丁税的双轨征收制,提出了“摊丁入亩”的思路。

摊丁入亩

雍正接手的摊子,表面光鲜,内里腐烂。康熙延宕下来的很多工作,到了雍正手里,都成了无法回避的“硬骨头”。

康熙皇帝却还是有相当顾虑。

毕竟,这样的改革,动的是地主们的奶酪,他们田多丁少,本来承担的丁税就很低,而其中不少人又有“功名”在身,享受“国家干部”待遇,无需服任何徭役,一旦“摊丁入亩”,一方面他们的税赋比重将大大提高,另一方面等于他们将用货币化的方式承担国家的徭役。要动这块奶酪,当然要慎而又慎。

康熙55年,康熙低调同意了广东的试点要求,“准广东所属丁银,就各州县地亩摊征,每地银一两摊丁银一钱六厘四毫不等。”随后又加上了四川,“田载丁而输纳,丁随田而买卖。”

两省的试点相当成功,“公私称便”,但直到康熙驾崩,“摊丁入亩”还依然停留在试点阶段,他把这个任务留给了下一任的领导核心雍正皇帝。

雍正接手的摊子,表面光鲜,内里腐烂。康熙延宕下来的很多工作,到了雍正手里,都成了无法回避的“硬骨头”,甚至时不我待的“急难险重”。

登基之初(雍正元年,1723年),对于是否推行及何时推行“摊丁入亩”,雍正皇帝依然相当犹豫。直隶巡抚李维钧奏请在天子脚下先行推行,雍正的答复是:“此事尚可少缓,更张成例,似宜于丰年暇豫、民安物阜之时,以便熟筹利弊,期尽善尽美之效。”(《雍正朝实录》)

但是,他还是将奏折下发户部,要求户部拿出意见。户部经讨论后,赞同直隶的想法,建议中央“应如所请”。

自此,直隶确定自次年(1724年)起开始推行“摊丁入亩”。榜样的力量是无穷的,直隶做出表率后,各省纷纷仿效,至雍正十三年,直隶、福建、山东、河南、浙江、陕西、云南、江苏、安徽、江西、湖南、广西、湖北等13个行省基本上实行了“摊丁入亩”。以康熙五十年为基数确定的全国人丁数(2460万)和全国丁银数(335万余两),都固定下来,基本被摊入了各地的田赋中,“地丁合一”,一体“输纳征解”。

将人头税和土地税合二为一的“摊丁入亩”,“因田起丁,田多则丁多,田少则丁少”,最大的受益者是农村的无田贫农及城市平民,他们因此摆脱了徭役。流民终于大幅度地减少,一种大维稳的格局逐渐实现。

人口的迅猛增长,是这种维稳格局的第一产物。

还有一个阶层在无意当中成为受益者——那就是城市的中产阶层。这个富而不贵的阶层,之前也必须承担徭役,而如今因为没有田产,正变得一身轻。这当然是一种新的不平衡,不过在大维稳的格局下,实在无关大局。

农村的缙绅大户,则成了这一改革的成本承担者。“摊丁入亩”打破了此前赋税负担的阶级界限,“无论绅衿富户,不分等则,一例输将”。而之前,缙绅及有秀才、举人等功名的人,享受国家干部待遇,无需服徭役或缴纳丁税。而改革之后,“干部”们能够享受的特权,只是豁免地丁以外的其他杂差,而他们缴纳的新地租中,包含了此前他们无需负担的丁银,这等于是他们用货币方式开始承担徭役。

“摊丁入亩”简化了税则,更为有效地保障了财政收入,之前因恐惧于赋税而隐匿的人口,日渐浮出水面。新制度下,税收只与土地挂钩,与人口无关,此前征收难度相当大的丁税,被捆绑进了不可移动和隐匿的土地税,这大大提高了政府的征收效率,各地财政收入有不同程度的“溢额”情况。

“摊丁入亩”后,政府不能再下民间摊派徭役,转而到市场上购买劳动力,推行“雇役制”,这在一定程度上为失地农民提供了再就业机会,并推动了劳动力市场的兴起。

积重难返

大清王朝,则迎来了更为腐败、更为贪婪、当然也更为危险的新时代。

养廉银最初的发放对象,是地方官员,京官则因为薪水之外还能领取各种津贴,而不在此列。但随着外官之收益激增,京官真成了“穷京官”,他们无法直接取之于民,却是管官之官,靠山吃山,也通过收取外官馈遗的方式从中分润。手头宽裕了的外官们,为了维持自家地位,亦需朝中有人,至少不可有敌。每遇时节,外官必赠京官财物,夏季谓之冰敬,冬季则谓之炭敬,吉,凶,庆,吊无不赠遗。官场的送礼艺术,日渐发达。

到乾隆朝,不仅京官,甚至军队也开始养廉银,由财政补贴。但是,雨露均沾下,厚禄却开始更难养廉。一则因养廉银之肥瘦因地、因职而不均,难免得陇望蜀。得不到“蜀”的,虽然手里拿着“陇”,也还是觉得自家吃亏,要从百姓头上打主意,填平这“陇”“蜀”之间鸿沟。二则因养廉银已成分内应得之财,在其位,得其银,与德能勤绩无关,丧失了原本“奖廉惩贪”之功效。三则因为承平日久,上下和煦,官员不再畏刑。

早在雍正批准“耗羡归公”前,他最担心的,就是“耗羡归公”之后,官员们仍会想出别的办法和名目,征收更多的民脂民膏。他的担心不久就变成了现实,随着“耗羡渐同正项”,“州县贪员,重新征收,于耗羡之外又增耗羡,养廉之中又私取养廉。”乾隆年间,各地征收苛捐杂税、甚至直接以耗羡名义征收,收取各种陋规的情况,日益严峻。高额的养廉银,已经难以打动领导干部们的心了,他们需要更多的银子。自乾隆朝开始,至嘉道咸(嘉庆,道光,咸丰)间,吏治日复败坏。京官吃外官,大官吃小官,小官吃小吏,小吏吃百姓,胃口越吃越大。已经被“整合”到“耗羡”中的各种苛捐杂税,纷纷重出江湖,“摊丁入亩”和“耗羡归公”两项改革,自此都走入了泥潭。

经济发展难渡深水区:清朝全面改革如何走入泥潭

“耗羡之外又增耗羡,养廉之中又取养廉”,这恰恰是明末清初大思想家黄宗羲所总结的“积累莫返之害”。这条被后人称为“黄宗羲定律”,说的正是历史上每一次税费改革,将庞杂的税费合一,同时下令严禁其他征收,的确能在短期内达到“向来丛弊为之一清”的效果,但不久就会反弹,那些已经被吸纳进单一税中的苛捐杂费,将获得重生,再度设立,结果导致实际税费负担不断推向新高。

史学家用公式,按年代顺序分析了历史上几次著名税改,形象地阐述了“黄宗羲定律”:

两税法=租庸调+杂派

王安石免役钱法=两税法+杂派 =租庸调+杂派+杂派

一条鞭法=王安石税法+杂派 =两税法+杂派+杂派 =租庸调+杂派+杂派+杂派

倪元璐税法=一条鞭法+杂派=王安石税法+杂派+杂派 =两税法+杂派+杂派+杂派 =租庸调+杂派+杂派+杂派+杂派

地丁合一=倪元璐税法+杂派=…… =租庸调+杂派+杂派+杂派+杂派+杂派

得出的公式是:bn=a+nx。bn为经过n次改制之后的新税额,a为原始税额,x为杂派,n为改制次数(王家范、谢天佑《中国封建社会农业经济结构试析》)。以简化和统一税费为方式的改革,最后无一例外都是获得了更复杂和更高额的税费。

雍正新政所推行的主要措施,“摊丁入亩”和“耗羡归公”,双双掉进了这个可怕的“黄宗羲定律”之中。大清王朝,则迎来了更为腐败、更为贪婪、当然也更为危险的新时代。

疾风暴雨般的雍正改革,推出的多是应急式的维稳措施,通过在原则上的退让和技巧上的更新,起到了短时强心针的作用,却为今后埋下了巨大的隐患。本以为是打造和谐社会的心脏手术,却无非是一次保质期并不长久的整容手术……

下有对策

只要嗓门大,政府就能听进去。群体性事件,成为不同的利益集团示威的工具。

哪里有压迫,哪里就会有反抗。地主们也是如此。

承担了更多赋税的农村富户们,试图用群体性事件给政府施压。雍正四年(1726年)八月,浙江某地,“田多丁少”的富户们“蛊惑百余人,齐集巡抚衙门喊叫,拦阻摊丁”,政府官员不知是真被吓坏了,还是半推半就,还真同意暂缓推行“摊丁入亩”。但是,这样一来,又刺激了“田少丁多”、人数更大的那个人群,他们见政府既然吃这套,便也如法炮制,“聚集乡民围辕吵闹更甚”。果然,只要嗓门大,政府就能听进去。群体性事件,成为不同的利益集团示威的工具。在这种环境下,官员如果没有定见和魄力,不习惯于直面民众间的利益冲突,其执政能力和执行能力都将面临艰难的考验和煎熬。

改革是利益的调整,几家欢乐几家愁。“摊丁入亩”后的一些冲突,起因就是各地改革前后赋税压力发生了戏剧性的变化。比如湖北钟祥县,一直是田多丁少,如果以本县为单位“摊丁入亩”,赋税的增量并不多。问题是,湖北实行的是全省均摊,这样一来,自身田多丁少的钟祥县,分摊到的丁银就大大增加了,从之前的每年2430两,猛增了3586两,足足翻了一倍多。郁闷的当地农民纷纷在城东的武当宫集会“散步”,这本需要官府说服解劝,哪知道知县王世经也是个蛮干的人,火上浇油,直接动用警力驱散,结果导致流血冲突,集会的民众居然落水淹死100多人,酿成了轰动全国的大案。

其实,严格地说,这类还称不上是对“摊丁入亩”的抵制或反抗。兴一利必有一弊、治一经必损一经,改革所带来的利益调整,几乎必然伴随着类似的利益冲突,难以出现人人尽开颜的皆大欢喜局面。

经济发展难渡深水区:清朝全面改革如何走入泥潭

上有政策,下有对策。农村富户们在醒过神来之后,立即有了应对之策,那就是将他们肩头增加的负担,再转嫁给租佃户们。而对于无地农民而言,能跳出农门成为手工业者或工商业者的,毕竟还是少数,大多数人只能通过种地维生,需要租佃田地。这群位于食物链最底层的人群,最终只能承担起那些增加出来的成本。

“合理”贪腐

八旗兵的军刀在这种糖衣炮弹面前,突然变得软弱无力,他们能够征服中原,却无法征服贪欲。

在推行“摊丁入亩”的同时,雍正皇帝还有另一项大力推行的改革,那就是“耗羡归公”。

不能让国家吃亏,这在中国社会一贯都是最大的理由。但是,问题在于,“耗羡”究竟按多大的比例抽取,法无定文,也没有听证会听取民众的意见,完全由具体负责的官员自行决定。这种巨大的弹性,成为寻租的最好工具。尽管清初对这项明代的苛政、暴政报以绝对的警惕,但八旗兵的军刀在这种糖衣炮弹面前,突然变得软弱无力,他们能够征服中原,却无法征服贪欲。

以征收“耗羡”为主的横征私派,已经成为大清官场的常态,康熙皇帝对此心知肚明:“地方官吏谄媚上官,苛派百姓,总督,巡抚,司道,又转而馈送在京大臣”(《康熙朝实录》)。但是,他也只能在口头上三令五申,实际上却无能为力。

康熙的无奈宽容,是因为他知道,“耗羡”背后的横征暴敛,除了官员们的修养问题之外,还的确有不得已的因素——体制的问题。

大清国的财政体制,其“一个中心”就是中央集权,“两个基本点”则是依靠“起运存留”的中央地方分税,及依靠“奏销”的预决算制度。

所谓“起运、存留”,接近于如今的“国税”“地税”之分。康熙中叶之前,中央几乎垄断了全部财政收入,“存留”的比例极低。康熙中叶之后,略有提升,直到道光年间,地方“存留”的比例也依然低于25%,财权完全集中在中央。地方要动用财政经费,必须申请。这种过于刚性的“计划经济”财政,极容易陷入“一收就死,一放就乱”的两难处境。

而“奏销”的预决算核销制度,则要求地方政府按春秋两季或年度,逐级上报财政收支,逐级承担领导责任。中央财政部门(“户部”)根据“例”与“案”(历年中央所颁布的财政法规和各省应遵行的收支标准),对各省报表进行审核,符合要求的准予报销,不符合要求的,则退回重做,发现问题的,则对相关官员予以政纪乃至刑事处分,掌控极其严格。

这种典型的“强干弱枝”体制下,中央财政一头独大,地方财政几乎被忽略。这带来一个严重的后果,就是地方经济和社会发展的所需资金,以及地方官员的办公经费,没有纳入中央财政的预算,必须就地自筹。这成为地方官员“横征私派”的最大理由,并且是堂皇的理由。

此外,清沿明制,官员实行低薪制度,如果不通过擦边球搞点创收,官员们别说开展工作,即便温饱都成问题。而无民可刮的中央机关干部,则通过手中权力与地方干部勾兑分润,整个官僚机器因此而成为依靠灰色和黑色收入驱动的机器。

对此,康熙皇帝只能“难得糊涂”。当时的川陕总督年羹尧,鉴于征收耗羡的乱象,提出应将其制度化,实行“火耗归公”,明收明补,但康熙皇帝宁愿维持潜规则状态。

因此,征收耗羡成为大清官场上下默认的潜规则,一边全国上下身体力行,一边却列为敏感词不能说破。对于高层的装聋作哑,乾隆后来总结为两句话:“不败露则苟免,既败露则应问”。官员们只要不太过分,没人举报,没有“败露”,也就听之任之了。或许,领导干部们集体参与这种公开的违纪行为,也为上峰提供了一个随时可以动用的把柄,反而有利于形成干部队伍的凝聚力——开个贪腐的口子,这或许也是帝王之术的一部分?

问题是,这种潜规则通过官僚体制的层层放大,最后成为小民的不可承受之重, “州县有千金通融,则胥役得乘而牟万金之利;督抚有万金之通融,州县得乘而牟十万之利”。面对这种“被默许”的腐败,如反腐,则等于自绝于官僚体系;如继续下去,则迟早官逼民反要亡国。

康熙要维持官场安定团结的政治局面,对此装傻,脓包就只好留给下一任领导核心雍正来处理。

“耗羡归公”

在无奈的现实面前,雍正不得不接受“耗羡”长期存在的现实,不再幻想着将其禁绝。

对于征收“耗羡”,雍正最初的政治表态也是坚决反对的。雍正元年正月初一,在他发布的一连串施政纲领中,就明确抨击“今州县火耗任意加增,视为成例,民何以堪乎!嗣后断宜禁止”。但是,说归说,做归做,如同康熙一样,在无奈的现实面前,雍正不得不接受“耗羡”长期存在的现实,不再幻想着将其禁绝,退而求其次,思考如何将其对政权的杀伤性减少到最低限度。

“耗羡归公”是首选项。毕竟,对于一个政权来说,将桌面下的弊政堂皇地端上桌面,这并非体面的事情。既然是弊政,而且是一时无法克服的弊政,雍正就采用了现实的做法:根据雍正的思路,“耗羡归公”就是将耗羡的征收从暗变明,由省为单位统一管理,实行收支两条线,严防坐支,因此可将其纳入官方监管体系,实行阳光收费和阳光开支;“耗羡”的用途,一半左右作为官员的养廉银,弥补“逼官做贼”的体制漏洞,其余的则全部补充到各地的办公经费。

雍正二年(1724年)七月,雍正皇帝下旨,全面推广“耗羡归公”及养廉银制度。

“耗羡归公”后,其作用立即显现。

首先是各地火耗的征收比率大幅度下降。收支两条线,收来的耗羡要全部上缴,而养廉银则按职位和缺份定额化,耗羡从官员们的“私营经济”变成了“集体经济”,他们横征暴敛的积极性就大为消退。

其次,官员们的养廉银,往往十数倍、数十倍于年薪,有的岗位的“市盈率”甚至达到了惊人的130多倍。这种世所罕见的超级“胡萝卜”,再加上雍正本人对贪腐行为严厉打击的“超级大棒”,这也在一定程度上降低了官员们敛财的欲望。

第三,耗羡归公后,大大充实了几乎空虚的地方办公经费,地方官们要做政绩,手中有了资本。

这一改革,真正的要害在于养廉银的设立,令官员们的切身利益与此项改革息息相关。正因为整个官僚体制成为这一改革的第一受益人,这项改革所受到的阻力,远远低于“摊丁入亩”。从某种程度来说,这场改革是一次对官员的“赎买”,通过对官员们“灰色收入”的体制性“漂白”,换取官员们对规则和体制的尊重。

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